法院法官员额制改革视野下的执行工作运行机制探索
作者: 发布于:2016-12-28 10:47:11.0 浏览次数:223

法院法官员额制改革视野下的执行工作运行机制探索 

/ 陈伟 钱德华 张美芳

 

目前,在全国范围内,法官的员额制改革正在紧锣密鼓的进行着。相比较而言,人民法院内设机构中,执行部门的员额制改革的情况显得较为特殊,具体多样。有的将执行机构全部人员转为以司法警察为主体,没有员额法官的部门;有的配备以很少的员额法官起领导组织作用,绝大部分人员为司法警察和其他辅助人员;还有部分法院设想每个实施组、裁决组均配备员额法官。执行机构法官员额制改革的结果对该机构的组织架构、工作流程、人员更新机制具有重大影响。

一、执行工作的基本面分类

当下,执行工作分为执行裁决、组织实施二个基本面,相应的内设机构也分为裁决组和实施组两大块,两者的关系如何?如何设置?各地人民法院做法各有千秋。比较普遍的情况分为两种。

一是将负责执行异议裁决事项的部门设于执行机构内,该机构内配备一个合议庭的员额法官,负责执行实施的部门也配备一定的员额法官,在基层人民法院,通常也应保持一个合议庭的规模,此种内设机构模式,我们称之为第一种模式。

二是将负责执行裁决事项的机构与某负责审判业务的部门合并或在其内设机构中设立专门业务部门负责此项工作,从而使执行裁决事务脱离人民法院执行机构,成为一个专门的审判部门,执行机构内只需在负责实施的部门内配备员额法官即可,我们称之为第二种模式。这两种模式对执行机构员额法官的数量和人员比例要求均不一样。鉴于法官员额制改革过程中对执行部门有着特殊的价值取向和要求,目前的现实情况是,采用第一种模式的,在执行机构内设的裁决组内,配备一个合议庭的员额法官,其中一名为中层正职或副职;负责执行实施的部门,分为若干个比较大的执行团队,其负责人为入额法官,但执行机构员额法官占整体员额法官的比例不足10%。由于执行部门系人民法院内设机构中最大,综合性最强的工作部门,但又不同于实际从事审判业务的部门,裁判色彩相对较弱,在各业务部门中,属员额法官配备比例最低的部门。

二、在执行机构警务化改革的框架下须注意的几个问题

(一)相对于其他国家机关的执行部门,人民法院执行工作实际上是在服务执行依据所确定的权利义务实现的过程中不断的界定和变更执行案件当事人的权益边界范围,并且更具终局性,因而对程序公正和当事人部分实体权利判断的公正性、专业性要求,不可能完全由司法警察完成,职业法官的作用不可替代的,否则,会对民诉法所追求的基本价值的实现带来长期的负面影响。

(二)民事诉讼法及其司法解释规定的许多执行过程中的职能只能由法官来完成,并且在许多情况下需要合议庭完成,这些情况对单纯、全面的警务化改革的合法性、合理性提出疑问,也对过低的法官员额配备比例合理性提出了反向要求。

(三)执行过程中的很多执行行为,变更了当事人的权利和权益范围,需要判断和确定当事人行为的法律性质和效力,因而,需要在具体的办案过程中严格区分审判与执行的职能范围,并给予当事人因这方面的原因导致利益受损时的救济途径,执行部门在处理这些争议时,其工作性质更具裁判性,也只有法官能胜任。民诉法第二百二十五条、第二百二十七条规定的执行异议处理程序,属于民诉法第三编的内容,即专门规定执行内容的篇章,从执行机构层级管理的合理性、执行工作的便利性、与审判职能具体要求相区分的要求出发,执行裁决机构应设于执行部门内为宜。

以上三点,决定着人民法院执行机构法官员额配备数量,至少应能满足执行机构合法运转的最低要求,即能构成维持执行实施,或者裁决和实施正常运转的合议庭,并且,采用上述第一种模式构建执行部门内设机构较为适宜。

三、执行团队的配比

(一)执行团队在目前的法官员额人员配比比例条件下采取大团队模式,在团队内部,法官为团队内部所有执行案件的承办人,负责执行案件的审查、与法官助理、书记员直接办理较为复杂的、疑难的执行案件,并在团队内部,向法警、其他法官助理交办团队受理的执行案件或具体的执行事务,他们之间可以形成内部的固定搭档。所有执行案件中的裁定书、决定书等执行法律文书均由法官自行作出或团队内部承办法官交办事务的承办人提请作出,并由法官对团队所有执行案件的执行过程和结果负责。执行过程中的执行措施,由团队内部承办交办案件的承办人根据法官的指示或提请法官同意后实施,也可根据执行法官的规范性要求或盖括性受权实施。

(二)采用在执行机构内设裁决机构模式的情况下,执行裁决组的组建相对简易,只要构成一个合议庭就可,成员均为入额法官,并根据需要配书记员和值勤法警,对执行裁决事项,既可以单独办理,也可以组成合议庭办理。

(三)一个基础的执行团队,是以执行实施为基础组建,首先必须解决一个基本的问题,即执行案件由哪一类人员负责承办?

1、只能由具有执行过程中的裁决和执行双重能力和职能的人员才能胜任,而法警显然不具备这样的能力和职能,故只能是承办法官,而非司法警察,而这样的承办法官,只能是入额的员额法官。但仅有此类人员是不够的,司法警察的作用是不可替代的,但他必须服务于承办法官的办案目的和要求,并根据自身的职业特点发挥作用。

2、从人材培养的阶梯性要求和承办法官的实际工作需要出发,法官助理也是团队不可或缺的人员,还有从事文书记录工作的书记员和驾驶员。一名法官加一名助理、法警、书记员,再配以驾驶员,在法官主导下各司其职办理案件,这样的团队(我们称之为小团队模式)是理想化的,但在目前的情况下几乎不可能实现。因为执行工作实际需要很多这样的执行团队,不可能有这么多的员额法官满足组建要求。

3、从长期的工作实践中,我们也摸索出一些实际经验,即“一审一书”模式的固定搭挡办案,在很多情况下内部磨合小,人均办案效率比大团队高,很多基层法院也让法警按照这样的模式承办执行件,并且也运行的不错。不过,这与规范化的执行机构组织架构和执行队伍建设的长期化要求不符,也缺少必要的内部监督,不能充分发挥各类人员的职业特点,办案质量也缺乏足够的组织保证。

鉴于上述情况,单个执行团队只能在更大人员规模范围内组建,一名员额法官带一个实施组构成一个执行团队(我们称之为大团队模式),员额法官作为该执行团队所有执行案件的实际承办人,对案件办理负责,团队内部有若干法官助理、法警、书记员和驾驶员,并根据法官要求在团队内部组建办理法官交办事务和案件的人员搭挡小组,从而形成办理执行案件的有机体,这样也可以在法官与其团队成员之间形成执行案件的繁简分流。

四、执行团队运行模式应注意的原则

执行法官为主导的执行团队运行模式能高效运作,需要制定科学的考核机制,明确执行团队各成员的责、权、利,并充分调动团队内各成员的工作积极性,形成团队合力,需要制定科学的考核机制,这样的考核机制应建立在这样的一些原则基础上。

(一)确立分层考核原则,执行法官对团队全部执行案件的数量、质量负总责,团队内的其他法警、法官助理对执法官交办的执行案件、具体事务的数量、质量负责,以此为基础确立考核标准。

(二)内部考核与外部考核并重原则,执行法官对团队内部各成员完成交办事务和其他工作的情况进行内部评价,其结果一并纳入执行局总体考核的评价体系中。

(三)执行团队成员承担其他执行团队和执行局总体性的工作任务的,单独进行考核并纳入总体考核评价体系中。

(四)根据历年的办案数据和兄弟法院的办案情况,科学确定各类人员的考核指标,形成完整的考评体系。

就执行机构与其内部执行团队之间的关系与执行团队内部关系的比较而言,可以这么概括:前者是考核性管理体制,更具行政性;后者为业务性管理体制,更具专业性。两种管理体制的并存以及分别适用于二级执行组织体系的运行管理模式,我们称之为双层管理模式。

双层管理模式或体制的建立,解决了在执行机构员额法官配比相对较低情况下完成执行机构业务运转的组织架构建立和运行机制变革问题,同时,也对执行工作的信息化建设和执行联动机制的建立和完善提出了新的不同以往的要求,首先要解决是,原来由执行机构负责人负责的信息源分配,联动机制运行的决定和审批权限将发生适应双层管理体制的变化;其次,原有的执行案件分发、审批流程也将发生适应上述改革要求的变化;最后,执行工作的监督管理体制将发生重大变化。这些变化如何有效服务执行工作司法改革的总体要求,仍需探索。

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